В отношениях между Ираном и США наступили времена умной ядерной дипломатии

При цитировании информации активная гиперссылка на evo-rus.com обязательна.

Между Ираном и Джо Байденом, занявшим пост президента США 20 января, начался процесс обновления ядерной дипломатии. Настроение оптимизма, вызванное сигналом Байдена о том, что он однажды вернется к Совместному всеобъемлющему плану действий (СВПД), был заменен неопределенностью в результате выдвинутого им предварительного условия для возобновления сделки, согласно которому Иран, в соответствии с соответствующими положениями СВПД, должен немедленно прекратить возобновленную ядерную деятельность.

В то время как вопрос «кто первым выполнит свои обязательства по СВПД» доминирует в дискуссиях между двумя сторонами, министр иностранных дел Ирана Джавад Зариф призвал к «скоординированному и синхронизированному возвращению» к сделке при посредничестве европейской стороны. С другой стороны, отказ Байдена от этого призыва к синхронному возвращению к сделке привел к сомнению в серьезности и готовности Байдена решить иранскую ядерную проблему.

Ответ на вопрос «Можно ли возобновить СВПД и снять санкции с Ирана во время правления Байдена?» следует искать в «динамике переговорной атмосферы» и «балансе переговорных сил» на переговорах между двумя сторонами, а не в позиции Байдена.

Дело в том, что СВПД, переговоры по которому начались в 2013 году, и СВПД, который, как ожидается, будет повторно реализован в 2021 году, представляют собой принципиально разные соглашения. Акторы, участвующие в переговорах, основной вопрос переговоров, по которому эти участники согласились, и опыт, полученный после переговоров в отношении процесса соглашения, вывели это соглашение на совершенно новый уровень. Следовательно, чтобы точно интерпретировать двойственное отношение администрации Байдена к соглашению, а также его будущее, необходимо взглянуть на динамику переговоров, о которых идет речь.

Три фазы СВПД

Успех международных соглашений зависит от динамики, присущей переговорной атмосфере, из которой они созданы. По мере изменения участников этих переговоров, основных переговорных вопросов, по которым участники соглашаются, и опыта, связанного с процессами урегулирования после заключения сделки, изменятся и ожидания в отношении успеха рассматриваемых соглашений.

СВПД можно охарактеризовать как чрезвычайно сложное международное соглашение из-за резких изменений, наблюдаемых в его переговорной атмосфере в период с 2013 по 2021 год. За последние восемь лет соглашение прошло через три отчетливо разных фазы: период дальновидной дипломатии 2013-2017 годов, период максимального регресса между 2018-2020 годами и период возрождения «умной дипломатии» с 2021 года.

2013-2017: период дальновидной дипломатии

СВПД является продуктом очень уникального, но недолговечного окна возможностей, созданного США и Ираном, чтобы перевести двусторонние отношения на позитивную почву, пытаясь превратить ядерный кризис в возможность. Имея в своей истории двусторонние отношения, чреватые радикальными взлетами и падениями, обе стороны воспользовались благоприятным внутриполитическим климатом того времени. Видение соглашения основано на идеале администрации Обамы постепенно трансформировать Иран изнутри, с которым США не смогли прийти к взаимопониманию относительно своих общих интересов на международном и региональном уровнях из-за “международной ревизионистской модели государства” последнего, принятой после революции 1979 года, и сделать Иран законной и эффективной частью международной системы, работающей в гармонии с фундаментальными интересами США, используя определенные экономические и политические стимулы.

С иранской стороны аналогом этого видения было умеренное правительство Хасана Рухани, которое относительно соответствовало нормам и компонентам международной системы, в принципе было открыто для идеи международных переговоров и пришло к власти как представитель городского среднего класса Ирана и как многообещающий участник будущего прагматико-реформистского политического альянса в иранской политике.

Характерным аспектом этого периода было то, что внешняя политика Ирана проводилась двумя участниками, придерживающихся двух разных взглядаов, причем ближневосточное досье находилось в ведении Корпуса стражей исламской революции (КСИР), который в настоящее время увеличил свою военную мобильность в регионе, в то время как его ядерное досье находилось под управлением прагматиками.

Американские демократы вместе со всеми их политиками, бюрократами и региональными экспертами, коллективно закрывали глаза на это очевидное разделение. Военная деятельность Ирана в Йемене и Сирии намеренно не включалась в мировую повестку дня, а переговоры по ядерной проблематике оформлялись жесткой риторикой «исторической сделки» в двусторонних отношениях.

2018-2020: Период максимальной регрессии

Администрация Трампа приняла политику максимального давления, которая была полной противоположностью стратегии Обамы по сотрудничеству с Ираном в мониторинге его ревизионистской внешней политики. Эта политика максимально изменила, в худшую сторону, главные пункты переговоров, о которых договорились администрации Обамы и Рухани, а также сам Иран и атмосферу переговоров в обеих странах.

Трамп, прежде всего, утверждал, что с двумя досье, противоречащими друг другу, внешняя политика Ирана должна рассматриваться как единое досье с целостным подходом. Фактически, вскоре после вступления в должность, он прекратил действие СВПД, который был сосредоточен исключительно на ядерном вооружении, не потому, что Иран не выполнил свои ядерные обязательства, а из-за опасений по поводу возросших усилий КСИР по поддержке шиитских ополченцев на Ближнем Востоке.

Эта ситуация наводила на мысль, что проблема ядерного вооружения Ирана должна быть пересмотрена в сочетании с ближневосточной стратегией КСИР в будущем – это уже сама по себе грандиозная проблема. Кроме того, Трамп ожидал, что Иран претерпит трансформацию изнутри из-за тяжелых экономических санкций. А это означало тотальную смену режима иранским народом, который страдал от экономической депрессии и поэтому должен был свергнуть всю администрацию изнутри вместе со всеми ее военными консерваторами и прагматиками-реформаторами.

Однако Трамп не учел одно фундаментальное требование для любой смены режима. Политические режимы меняются не тогда, когда люди этого хотят, а когда они получают поддержку военных против режима. Просто казалось маловероятным, чтобы такая идеологическая армия, которая по конституции была обязана обеспечивать выживание Исламской Республики против всех внутренних и внешних угроз и извлекала выгоду из всех экономических и политических преимуществ, предоставляемых этим обязательством, отвернется от нынешнего режима в краткосрочной перспективе.

Действительно, политика максимального давления не только не смогла свергнуть режим, но и укрепила консервативное военное крыло и вызвала совершенно новые дебаты вокруг полной неэффективности переговоров среди иранского народа, что могло привести к категорическому неприятию прагматико-реформистской политики.

Наконец, расторжение соглашения Трампом и введение жестких экономических санкций против Ирана, а также убийство Касема Сулеймани, потрясшее мир, усилили недоверие Ирана к США и СВПД. Эти серьезные кризисы, возникшие на этапе реализации соглашения, потрясли фундамент доверия до самого основания – фундамент, необходимый для выживания двусторонних переговоров между двумя сторонами.

2021: возобновление периода «умной дипломатии»

Что касается СВПД, администрация Байдена поступила намного хуже, чем предполагалось, когда ее чиновники вступили в должность. Во-первых, вопрос, которым занялся Байден, больше не является просто главным вопросом, СВПД – а именно ядерной деятельностью. Байден, скорее, унаследовал целый набор проблем со всевозможными потенциальными последствиями, начиная от ядерной программы Ирана и заканчивая его программой баллистических ракет, и от его усилий по вербовке шиитских боевиков на Ближнем Востоке до его отношений с другими странами региона.

Более того, похоже, что иранский коллега Байдена, с которым он столкнется за столом переговоров по этому сложному пакету вопросов, сменится. На президентских выборах Ирана, запланированных на июнь 2021 года, весьма вероятно, победит президент военного происхождения, представляющий консервативное военное крыло в Иране.

Наконец, трещина в доверии к соглашению представляет собой серьезную проблему для любой дипломатической инициативы, которую мог предпринять Байден. Однако Байден был хорошо осведомлен о тех проблемах, которые он «унаследовал» от старой администрации, несмотря на свои оптимистичные предвыборные обещания.

Байден будет реализовывать стратегию умной силы, в которой он будет сочетать умеренные и принудительные стратегии в соответствии с требованиями текущих реалий, оставаясь в принципе открытым для дипломатических переговоров. Эта стратегия основана на деликатном пересмотре баланса сил на переговорах между двумя странами в свете нового переговорного климата.

Сила Ирана на переговорах против Байдена

Вопреки распространенному мнению, мы видим, что баланс переговорных сил между США и Ираном склоняется в пользу последнего из-за динамики переговорного климата, унаследованного администрацией Байдена. В этом контексте можно перечислить три козырных карты, которыми располагает Иран:

Прежде всего, отличительной чертой международных переговорных процессов является то, что субъекты, чьи руки связаны во внутренней политике, имеют тенденцию иметь большее влияние на переговорные процессы на международном уровне. Сегодня мы видим умеренное правительство Рухани, осажденное со всех сторон государственной властью Ирана, причем политическая власть контролируется военными и религиозными консерваторами через различные институты.

Иранские консерваторы, которые хотят высказаться по поводу возможного процесса ядерной дипломатии между демократами США и иранскими умеренными, в декабре приняли в иранском парламенте законопроект под названием «Стратегический план действий по отмене санкций и защите интересов иранского народа», где они составляют большинство.

Одобренный Советом стражей, закон предписывает поднять уровень обогащения урана минимум до 20%, который ранее был установлен СВПД на уровне 3,67%, а также увеличить количество запасов обогащенного урана.

В том же законопроекте утверждалось, что Иран выйдет из Дополнительного протокола к Договору о нераспространении ядерного оружия и ограничит все международные инспекции ядерных объектов, если к февралю не будут отменены санкции США, которые затронули банковский и нефтяной секторы Ирана.

Там же глава иранского МВД Мохаммад Зариф намекает, что его руки связаны требованиями администрации Байдена о прекращении ядерной деятельности из-за законопроекта, принятого иранским парламентом, и перспективы прихода военных консерваторов к власти в течение нескольких месяцев. Но с другой стороны, Байден может предпринять активные действия в качестве главы государства, издать указ в пользу отмены санкций и, таким образом, возобновить ядерную сделку, поскольку он не сталкивается с такими препятствиями во внутренней политике.

То, что мы наблюдаем, – это прагматическое иранское правительство, которое усиливает свою международную переговорную силу, действуя в полной координации с ограничениями, налагаемыми военными консерваторами у себя дома, одновременно показывая администрации Байдена, что окно возможностей для примирения ограничено. «Договариваться с нами нужно хотя бы синхронно, иначе вы можете упустить эту возможность», – намекает иранская сторона.

Используя этот козырь, Иран не отказывается от игры по поводу того, «кто первым вернется к своим обязательствам по СВПД», тем самым перекладывая ответственность на другую сторону.

Второй козырь, который использует Иран – это активизация ядерной деятельности. Повышение уровня обогащения урана до предсогласованного уровня около 20% означает, что время, необходимое Ирану для создания мощностей по производству ядерного оружия, значительно сократилось. Фактически, среди США и других стран региона существует повышенная обеспокоенность по поводу того, что Иран сможет достичь этой мощности в течение шести месяцев. Это оказывается серьезным преимуществом для Ирана, который подтолкнет администрацию Байдена к быстрому примирению.

Третий козырь Ирана – чрезмерное применение экономических санкций во время правления Трампа. Иран воспринимается международным сообществом как жертва из-за гуманитарных издержек, которые пришлось нести в результате санкций, в то время как США находятся в сомнительном положении, поскольку они вышли из соглашения и наложили жесткие санкции на Иран.

Иран охотно выставляет на показ гуманитарные проблемы, созданные США, перед международным сообществом, особенно те, которые возникли во время пандемии COVID-19. Действительно, дело, поданное Ираном в Международный Суд в 2018 году о гуманитарных издержках санкций, было принято. Суд заявил, что санкции США наложили косвенные ограничения на медицину, фармацевтику, гражданскую авиацию и производство продуктов питания Ирана. Это означает, что законность жестких экономических санкций, введенных США, начала подвергаться международному сомнению.

У администрации Байдена есть только один козырь против вышеупомянутых трех карт Ирана: экономические санкции. Байден отверг предложенный Зарифом синхронный план действий при посредничестве ЕС не потому, что администрация Байдена ничем не отличается от администрации Трампа, как утверждалось, а потому, что он осознает свою относительно низкую переговорную силу на данный момент и пока не хочет тратить свой единственный козырь – санкции.

Байден демонстрирует готовность и серьезность решать ядерную проблему с Ираном. Мы можем признать это, посмотрев на его важные назначения в досье по Ирану, включая таких фигур, как Энтони Блинкен, Джейк Салливан и Роберт Мэлли, которые играли активную роль в переговорных процессах по ядерным вопросам во время президентства Обамы.

С другой стороны, эта нетерпеливая администрация не чужда реальности нынешнего переговорного климата, который также претерпел драматические изменения за последние восемь лет. Байден строит умную дипломатическую стратегию, которую мы все еще можем назвать ориентированной на решение, реалистичной и осторожной, хотя и относительно слабой перед лицом Ирана. Соответственно, какие возможные сценарии могут преобладать в стратегии разумной дипломатии администрации Байдена, – это вопрос, требующий дальнейшего рассмотрения.

Возможные сценарии будущего СВПД

В период правления Байдена выделяются следующие взаимосвязанные сценарии будущего СВПД:
Администрация Байдена предусматривает двухэтапный процесс в отношении СВПД. Приоритетом Байдена на первом этапе является немедленное прекращение ускорения ядерной деятельности Ирана, и продление времени, необходимого ему для достижения способности производить ядерное оружие в максимально возможной степени.

Хотя Байден не предпочитает делать первый шаг для отмены санкций, он пытается убедить умеренное правительство Ирана с помощью перечисленных выше имен, занимающих важные должности, сделать первый шаг и вернуться к соглашению до выборов в июне. В этом контексте Байдену, возможно, придется ослабить некоторые санкции, но маловероятно, что он снимет санкции сразу, поскольку он должен использовать свой единственный козырь чрезвычайно разумно и постепенно.

С другой стороны, вторая фаза соглашения, которая, как ожидается, начнется в июне, дает более подробную информацию о том, почему санкции не могли быть отменены сразу на первом этапе. Администрация Байдена планирует подготовить всеобъемлющее последующее соглашение.

Последующее соглашение предусматривает переговоры по коллективному пакету вопросов (включая программу баллистических ракет, вербовку шиитских ополченцев Ираном на Ближнем Востоке, отношения с другими странами региона – все это необратимо внесено администрацией Трампа в мировую повестку дня в дополнение к ядерной программе) на международной платформе, которая объединит США, ЕС, Иран и ряд других стран региона.

Администрация Байдена ждет проведения выборов в июне для заключения последующего соглашения. Фактически его новым партнером по переговорам по всеобъемлющему последующему соглашению станет новое правительство Ирана, которое вступит в должность после июньских выборов.

Судя по всему, это последующее соглашение окажется гораздо более сложным и длительным процессом из-за наличия множества основных вопросов в соглашении, возросшего числа участников переговоров и нынешней неопределенности, связанной с внутренней политикой Ирана. Похоже, что администрация Байдена будет управлять переговорным процессом с обещанием постепенного снятия санкций в этом длительном, многостороннем и многоаспектном переговорном процессе.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Кнопка «Наверх»